Anne van der Kooij, Sophie van Dijk
Het woord democratie komt uit het Grieks en bestaat uit de woorden δῆμος (demos) en κράτος (kratos), wat volk en macht betekent. In het oude Griekenland was er sprake van directe democratie waarin het volk, hoewel beperkt tot de mannen, directe inspraak had. Om praktische redenen is er bij moderne democratieën sprake van een representatieve democratie, waarin volksvertegenwoordigers de belangen van burgers behartigen. Er zijn verschillende argumenten waarom transparantie belangrijk is voor het functioneren van dit systeem.
Die transparantie kent echter ook beperkingen, bijvoorbeeld als het gaat om staatsveiligheid en privacy. De manier waarop overheden invulling geven aan openheid en transparantie komt voort uit een belangenafweging. De uitkomst van die afweging is per land verschillend. Een internationaal vergelijkend perspectief geeft inzicht in de argumenten en keuzes die ten grondslag liggen aan openheid en de gevolgen hiervan voor de democratie en de samenleving. Door te kijken hoe Nederland, de Verenigde Staten, Denemarken en Zweden die belangenafweging maken en invulling geven aan openheid en transparantie, plaatsen we de verschillende afwegingen en de gevolgen daarvan in context.
Waarom zou de overheid open moeten zijn?
Waarom streeft Nederland eigenlijk een open overheid na? Hierover zegt de wet het volgende: ‘Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.’ (Artikel 2.5). Maar waarom heeft de democratische samenleving dan belang bij openbaarheid van publieke informatie? Daar zijn verschillende argumenten voor.
Verantwoording en controle – De controlerende macht van de media
Ten eerste is het in een democratie belangrijk dat burgers weten wat er speelt en hoe de overheid tot haar keuzes komt. Zo kunnen burgers op geïnformeerde wijze hun volksvertegenwoordigers kiezen en is verantwoording en controle mogelijk. Burgers zullen niet snel zelf in overheidsstukken duiken maar journalisten wel. Media en democratie gaan hand in hand, zonder media kunnen burgers autoriteiten niet controleren. Journalisten kunnen de vertaalslag maken naar de burger, zodat deze kan beoordelen of de democratie werkt. Om dit te kunnen doen is het belangrijk dat zij beschikken over de bronnen die nodig zijn voor het onderzoek. Een Open Overheid zorgt ervoor dat journalisten hun werk goed kunnen doen. De journalistiek heeft een democratische omgeving nodig om onafhankelijk te kunnen werken.
Vertrouwen is het fundament in relaties
De overheid ontleent haar legitimiteit aan het vertrouwen van de burger, maar vertrouwen moet je wel verdienen. Tegenwoordig vertrouwen burgers de traditionele media en de instituties niet zonder meer. En juist vertrouwen is essentieel in relaties. Vertrouwen leggen we expliciet vast in contracten, wetgeving en verbintenissen, maar vaker is zij impliciet, wij gaan ervan uit dat de ander vanuit goede intenties handelt. Transparantie, persvrijheid en openheid dragen bij aan onderling vertrouwen.
Samenwerking tussen overheid en privaat domein
Ten derde is er in veel moderne democratieën sprake van een verschuiving van een top-down benadering van de overheid naar een bottom-up benadering waarbij het private domein een belangrijke rol speelt in het realiseren van de doelstellingen van de overheid. Daarbij is het belangrijk dat de overheid het private domein faciliteert in deze rol, bijvoorbeeld door kennis en data te delen. Hiermee kunnen private partijen nieuwe diensten ontwikkelen die ten goede komen aan het algemeen belang.
Economisch perspectief
Ten slotte is er een economisch argument. Vanuit een economisch perspectief kan gesteld worden dat burgers en bedrijven ook recht hebben op de informatie van de overheid omdat de samenleving als geheel ervoor betaald heeft en recht heeft op ‘waar voor haar geld’. Dat betekent dus niet alleen dat burgers en bedrijven moeten kunnen beschikken over de informatie om het publieke belang te dienen, maar ook om privaat belang. Het idee hierachter is dat welvaart voor individuen en bedrijven uiteindelijk ten goede komt aan de economie, en dus de samenleving als geheel. Maar wat moet er dan precies openbaar zijn en waar liggen de grenzen van openbaarheid? Daarvoor is het interessant om te kijken hoe verschillende landen hiermee omgaan.
“My Administration is committed to creating an unprecedented level of openness in Government. We will work together to ensure the public trust and establish a system of transparency, public participation, and collaboration. Openness will strengthen our democracy and promote efficiency and effectiveness in Government.” (Barack Obama, -21-1-2009)
Een dag na zijn inauguratie als President van de Verenigde Staten, op 21 januari 2009, stuurde Obama een memorandum uit over ‘transparency and open government’. Hierin gaf hij vervolg aan zijn campagnestandpunt dat de overheid transparant moet zijn. Het memorandum pleit voor actief en toegankelijk openbaar maken van overheidsinformatie met behulp van technologie. Dit ten behoeve van verantwoording, participatie van burgers en samenwerking met het privaat domein. Maar waarom was die oproep nodig? Voldeed de bestaande wet- en regelgeving niet? De oproep van Obama gaat expliciet over de federale overheid.
De bestaande wetgeving op dat moment was de Freedom of Information Act (FOIA) uit 1966. Hiermee werd de federale overheid verplicht om bepaalde documenten te publiceren in het Federal Register. Deze wet stelde het ook verplicht om documenten op aanvraag van burgers te leveren. Hierop waren uiteraard uitzonderingen, bijvoorbeeld vanwege de staatsveiligheid. In de jaren daarop volgden talloze amendementen die deze wet verder vormgaven. In 1996 werden de ‘Electronic Freedom of Informations Act’ amendementen aangenomen (E-FOIA). Dit stelde de federale overheid verplicht om bepaalde informatie elektronisch beschikbaar te maken. Vanwege de toenemende hoeveelheid informatie werd de aanlevertermijn verlengd van tien naar twintig werkdagen.
President Bush tekende in 2007 de OPEN Government Act. OPEN staat hierbij voor ‘Open Promotes Effectivesness in our National Government’ en is onderdeel van wetgeving over evidence-based policymaking. Dit staat los van de FOIA-wetgeving. De voornaamste redenen voor de Verenigde Staten om ‘open overheid’-beleid op te zetten zijn de behoefte aan efficiëntie en effectiviteit van de overheid en het verbeteren van de democratie. Het beleid moet de invloed van lobbyisten op de overheid en adviesorganen verkleinen, overheidsuitgaven inzichtelijk maken en de invloed van burgers op overheidsbeslissingen vergroten. Daarnaast wordt ook een economisch argument als drijfveer gebruikt; het creëren van nieuwe banen en bedrijven.
“Deze openbaarheid van data zorgt voor een betere basis voor besluitvorming.”
Denemarken heeft een lange traditie als het gaat om toegang tot overheidsinformatie, die teruggaat tot 1866. In 1970 gaf de Public Records Act alle burgers toegang tot overheidsinformatie. Denemarken is één van de koplopers als het gaat om e-Government beleid. Drijfveren om dit beleid te voeren zijn de mogelijkheden om burgerparticipatie te verhogen, de Deense economie te versterken en de leidende positie op het gebied van ICT te behouden. Een goed voorbeeld van een e-Government initiatief is de toegang die individuen, publieke organisaties en private partijen hebben tot ‘basis data’ van de Deense overheid. ‘Basis data’ is informatie die de overheid gebruikt voor haar administratie en bevat data over bedrijven, adressen, land en eigendom. Deze openbaarheid van data zorgt voor een betere basis voor besluitvorming. De Deense maatschappij is gebouwd op vertrouwen. Er is een hoge mate van persvrijheid, toegang tot informatie, een hoge integriteitsstandaard voor ambtenaren en een onafhankelijk juridisch systeem. Uit een artikel van Krunke (2015) blijkt dat de Public Records Act in 2014 (in het post 9/11 tijdperk) onder vuur kwam te liggen toen antiterrorisme wetgeving van kracht werd. Vanaf 2014 kwam informatie verzameld door de geheime dienst (Forsvarets Efterretningstjeneste/FET) te vallen onder de Act on the Danish Security and Intelligence Service (the PET Act) en niet meer onder de Public Records Act. Ook sinds te toetreding tot de EU heeft er een verschuiving plaatsgevonden aangezien de EU andere en striktere regelgeving heeft als het gaat om het openbaar maken van beleidsstukken.
In Zweden zijn ze al sinds 1766 voorstanders van een open overheid. Een wet uit 1766 die ervoor zorgt dat alle beslissingen, officiële communicatie en wetgevingsprocessen openbaar zijn. Dit wordt ook wel het offentlighetsprincipen (openbaarheidsprincipe) genoemd. Elke notitie van een Zweedse ambtenaar moet 24 uur na schrijven openbaar gemaakt worden. Uitzonderingen zijn echter documenten met informatie die de staatsveiligheid of verhoudingen met andere mogendheden schaden.
Ooit werd het offentlighetsprincipen ingesteld als een verbond tussen het Zweedse volk en zijn machthebbers. Zweden kent geen scheiding van machten zoals wij die in Nederland kennen, maar een parlementair systeem dat geworteld is in de soevereiniteit van het volk. Zodoende is het openbaarheidsprincipe een belangrijke compensatie voor het feit dat de machten in Zweden niet gescheiden zijn. De openheid zit diep in de Zweedse cultuur en het offentlighetsprincipen maakte van Zweden de open en democratische samenleving die het nu is. Het vertrouwen in ambtenaren en de overheid is veel groter dan in de rest van Europa, omdat elke Zweed altijd en overal informatie op kan vragen. Maar deze openheid, zeker nu informatie digitaal beschikbaar is, biedt ook uitdagingen: allerlei informatie kan door iedere burger opgevraagd worden en aan elkaar gelinkt. Misbruik of het foutief interpreteren van informatie ligt op de loer.
Ondanks de (mogelijke) keerzijde van het van dit principe, staat openheid en burgerparticipatie voorop. Het doel van deze totale openbaarheid is dan ook aan het de burger duidelijk te maken hoe het bestuur werkt en dat de efficiëntie van de overheid wordt bevorderd.
De Woo is gemotiveerd vanuit het democratisch belang. Dat is ook het achterliggende argument voor een open overheid van Zweden en Denemarken. Gekeken naar de manier waarop de Nederlandse overheid zich positioneert zijn er ook veel kansen als het gaat om het participatiebelang. Daarbij is het van belang dat de burger in staat is om informatie – al dan niet in de vorm van data – tot zich te nemen en te verwerken. Zoals het Zweedse model laat zien ligt bij totale openheid misbruik of het foutief interpreteren van informatie op de loer. Of die kansen verzilverd kunnen worden is sterk afhankelijk van de manier waarop organisaties de Woo implementeren. Op uitvoerend niveau moeten functionarissen bijvoorbeeld de ruimte hebben om te anticiperen op signalen van buitenaf. Daarbij is veel gemoeid met de wijze van ontsluiting, hoe toegankelijk en bruikbaar de informatie is op de wijze waarop het ontsloten wordt. Openheid zal pas effect hebben als er is nagedacht over wat men concreet wil bereiken. Dit geldt ook voor de doelgroep die de overheid wil betrekken en bereiken. Nu de EU steeds belangrijker wordt en regelgeving steeds vaker bepaald of gestuurd wordt vanuit Europa, kunnen Europese belangen gaan schuren met die van Nederland. Welk argument weegt zwaarder, dat van privacy, van staatsveiligheid of het Europese economische belang?