Guido Enthoven is sinds 1994 directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie. Begonnen als tabaksplukker in Canada, beglazer in Californië en sinaasappelplukker in Israël, wijdt hij zijn carrière nu al bijna 30 jaar aan maatschappelijke innovatie en de rol van informatie in het openbaar bestuur. We spraken hem in de lobby van het Museum Volkenkunde over een onderwerp waar deze twee sporen samenkomen, namelijk de transparantie van de overheid in het democratisch proces. Wat volgde was een gesprek over het waarom van actieve openbaarheid en de uitdagingen die dit met zich meebrengt.
Maartje Bekker, René de Jong
Wat is voor jou het belang van actieve openbaarheid? “Voor mij heeft openbaarheid uiteindelijk veel te maken met de democratie en het vermogen om met elkaar tot een betere samenleving te komen. Ik zie democratie als een systeem dat uitnodigt om van elkaar te leren, ideeën uit te wisselen en zo stap voor stap tot een betere toekomst te komen. Openbaarheid van overheidsinformatie is daarbij cruciaal. Ambtenaren en bestuurders denken na over allerlei maatschappelijke thema’s. Het is goed dat ook die informatie voor het publiek toegankelijk gemaakt wordt, zodat jij en ik die informatie kunnen combineren en benutten. In essentie gaat het om kennis delen en via kennisdeling tot slimmere oplossingen komen. Maatschappelijke innovatie komt niet op gang omdat een briljante eenling ergens een geweldige uitvinding doet. Uit onderzoek blijkt dat innovatie een gemeenschappelijk proces is, waarbij ideeën over en weer gaan, aangescherpt, gepolijst, gecombineerd en gerecombineerd worden. Uiteindelijk leidt dat tot echte doorbraken.”
Welke andere redenen zie je voor een transparante overheid? “Er spelen natuurlijk verschillende argumenten. Het is niet meer dan normaal om met publiek geld gefinancierde informatie toegankelijk te maken voor het publiek. En ook, ik als belastingbetaler heb er recht op om te weten wat er met mijn geld gedaan wordt. Een voorbeeld: journalisten constateerden eind 2018 dat de veiligheid van medische implantaten slecht is geregeld.
Het is ontluisterend als je leest dat er de afgelopen tien jaar meer dan 70.000 terugroepacties en ruim een half miljoen hersteloperaties zijn geconstateerd. Door Wob-verzoeken is dat nu aan de kaak gesteld en maakt minister Bruins zich nu sterk voor deze zaak. De Amerikanen noemen dit de reinigende werking van de openbaarheid. ‘Sunshine is said to be the best of all disinfectants.’ Door ergens het licht toe te laten, gaan er dingen veranderen. Er speelt ook een economisch argument. De Europese Commissie becijferde dat de economische potentie van open data alleen al binnen Europa in de miljarden euro’s loopt. Apps die wij als consument iedere dag gebruiken worden gevuld met openbare overheidsinformatie. Kijk maar naar de file informatie, OV-informatie of buienradar. Naast het maatschappelijke argument is het beschikbaar stellen van overheidsdata dus ook economisch zeer waardevol.”
“Je moet een broedende kip niet storen.”
En de keerzijde? Zie je ook argumenten die tegen transparantie pleiten? “Natuurlijk is er informatie die beter niet openbaar gemaakt kan worden. Het gaat dan om informatie die de concurrentie van bedrijven raakt of de privacy van burgers. En informatie die de staatsveiligheid raakt zoals over terrorismebestrijding of informatie over militaire operaties. Tegen openbaarheid als zodanig worden ook wel andere argumenten gegeven. Zoals een oud-minister zei: ‘Je moet een broedende kip niet storen’. Het gaat om het eindproduct en niet om het proces. Wanneer je aan de voorkant actief openbaar maakt, bestaat de kans dat je terughoudender wordt in wat je schrijft. In de hitte van de strijd lijkt het risicovol om bepaalde informatie te delen. Ook dat zou als het ware een tegenargument kunnen zijn. Ik vind dat zelf in deze tijd geen verstandige houding. Bij innovatie gaat het er juist om dat het tussentijds delen van halve producten wel degelijk toegevoegde waarde heeft.
Ook de kosten worden wel eens genoemd als bezwaar. Projecten rond actieve openbaarheid en het reageren op Wob-verzoeken kosten tijd en dus geld. Wel zie ik daar nu een kentering in. Er wordt nagedacht welke informatie openbaar gemaakt wordt. Wat zijn de ‘checks en balances’? Hoe regel je het proces technisch maar ook organisatorisch in? In eerste instantie kost het veel tijd en energie om erover na te denken. Aan de andere kant is dat altijd nog minder werk dan wanneer je steeds aan het eind overweegt wat je wel of niet openbaar maakt.”
Zit de buitenwereld wel op stukken van de overheid te wachten? “Ik zie de behoefte aan meer transparantie op verschillende manieren terug. Laten we ze even langslopen. Eén indicatie is het aantal Wob-verzoeken. Dat stijgt enorm de laatste jaren. Ook vanuit de journalistiek klinkt een roep om openbaarheid en burgers klagen op sociale media dat de overheid zaken achterhoudt. Politiek gezien is er vanuit de Kamer druk voor meer openbaarheid. Zo is recentelijk de Wet open overheid door de Tweede Kamer aangenomen. Dat is weer een stap richting meer openbaarheid. Ook binnen de rijksoverheid zie ik beweging. Een paar jaar geleden is toegezegd dat onderzoeksrapporten vanuit de departementen actief openbaar moeten worden gemaakt. Het gaat mondjesmaat en sommige departementen doen het ook goed en andere blijven wel achter, maar langzaam maar zeker zie je die beweging groeien.”
“De gemiddelde burger peinst er niet over om op een dinsdagavond een beetje te gaan zitten googelen naar overheidsinformatie.”
Zitten burgers wel op actieve openbaarheid te wachten, of gaat het met name om journalisten te bedienen? “Journalisten zijn een intermediair tussen bureaucratie en maatschappij. De burger is vooral indirect betrokken. Ik maak mij ook geen enkele illusie. Als onderzoeker zoek ik regelmatig naar informatie, maar de gemiddelde burger peinst er niet over om op een dinsdagavond een beetje te gaan zitten googelen naar overheidsinformatie. Dat verwacht niemand. Maar op het moment dat het actueel voor je wordt, zoals met de veiligheid van jouw pacemaker, dan is het ineens wel prettig dat iemand dat werk voor je doet en het voor je uitzoekt. Juist maatschappelijke organisaties zoals Greenpeace of het FNV en journalisten hebben een belangrijke intermediaire rol in het democratisch proces.”
En de ambtenaren? Zit dat informatiebewustzijn en die actieve openbaarheid in het DNA van ambtenaren?
“Ik denk dat de gemiddelde ambtenaar zich privé hetzelfde informatiegedrag veroorlooft als op het werk. Werk e-mail en persoonlijke e-mail liggen in elkaars verlengde, want het is allebei op de computer. Pas op het moment dat een zaak in het DMS komt en ambtenaren weten dat er uiteindelijk handtekeningen nodig zijn van hogerhand, verandert de zaak. Dan moet alles zorgvuldig en worden de scherpe kantjes eraf gevijld, zelfs in zodanige mate dat het soms eindigt in vrij nietszeggende stukken. Ik denk dat het juist interessant is om de alternatieven die overwogen zijn ook te delen, want dan kan je in gesprek (met elkaar), met de Tweede Kamer en de samenleving. Het perspectief van duurzame toegankelijkheid voor toekomstige generaties is geen kwestie voor een beleidsambtenaar.”
Hoe kunnen we de transparantie van de overheid verbeteren?
“Ik geloof niet dat we per 1 januari 2020 in één keer alles actief openbaar maken. Dat moet je stap voor stap regelen en dat is ook de beweging die nu gemaakt wordt. Er is een brede aanpak nodig, want met wetgeving alleen red je het niet en met alleen aandacht voor cultuurverandering red je het ook niet. Het gaat daarnaast ook om training en opleiding en techniek. Je hebt het allemaal nodig om stappen te maken.
Bij die punten hoort ook het concept van open by design denken. Het gaat erom om nu stappen te zetten en het aan de voorkant te regelen. Ik denk dat het ook gewoon slimmer kan. Een ministerie is op dit moment jaarlijks zo’n anderhalf miljoen kwijt aan het afhandelen van Wob-verzoeken. Als het gaat om beleidsstukken kun je bijvoorbeeld heel goed de feiten en de persoonlijke beleidsopvattingen van elkaar scheiden. De aanleiding, de overweging en het voorstel kunnen dan openbaar worden gemaakt en in een separate nota kan je de persoonlijke opvattingen, overwegingen en aanbevelingen kwijt.”
Wanneer is de transparantie af?
“Die is nooit af. Dat is altijd work in progress want elke tijd heeft zijn eigen verlangens als het gaat om actieve openbaarheid. Ik las pas dat Thorbecke zich als raadslid in Leiden al druk maakte dat de verslagen van de gemeenteraad toch openbaar moesten worden. Wat wij nu al decennia normaal vinden, was toen een kwestie. De dingen die wij nu doen vindt men over vijftig jaar volstrekt normaal.
Je ziet overigens ook verschil in culturen. In Nederland vinden wij het niet normaal dat ik jouw belastingaangifte kan inzien. In Zweden kan dat dus wel. Ik hoef echt niet van burgers de belastingaangifte in te zien, maar langzamerhand vind ik het wel steeds interessanter worden om de belastinggegevens van een aantal grote bedrijven te zien. Denk aan Google, Facebook en Amazon, maar ook bijvoorbeeld Shell. Zij maken dankbaar gebruik van allerlei fiscale trucs om maar zo min mogelijk belasting te betalen. Je ziet dat hier langzaamaan discussie over plaatsvindt.”
Maar als het nooit af is, wanneer ben je dan zelf tevreden?
“Het is een klassiek voorbeeld van een glas dat halfvol of halfleeg is. In een sombere bui denk ik: het schiet allemaal niet op. We stuiten op begrijpelijke weerstand want als het erop aankomt, is informatie kennis en kennis is macht. Dat betekent dat informatie wordt gebruikt in de machtsstrijd en dan is het dus soms voordeliger om je kaarten aan de borst te houden. Over het algemeen kijk ik er blijmoedig tegenaan. Het gaat echt vooruit want in vergelijking met tien, twintig, vijftig jaar geleden is zoveel meer informatie beschikbaar gekomen. Door de komst van het internet is alles in een stroomversnelling gekomen. We vinden het nu volstrekt normaal dat je overal real time toegang hebt tot informatie. Dat is de nieuwe norm en dat wordt ook van overheden verwacht.”